分類推進以縣城為載體的新型城鎮化建設

黨的二十大報告提出高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。城鎮化是實現高質量發展、通往現代化的必由之路，報告強調要“以城市群、都市圈為依托，構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，這為新時代城鄉融合和區域協調發展指明了方向?？h城是我國城市體系不可分割的組成部分，是新發展階段進一步實現城鄉一體化發展、扎實推進共同富裕和實現經濟社會高質量發展的重要支撐點，也是實現人民對美好生活向往的重要保障。

我國縣城類型多，自然資源、地理區位、交通條件、產業基礎等存在巨大差異，需要“因縣制宜”，分類推進縣城城鎮化建設。2022年5月，中辦、國辦出臺了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），依據功能定位將縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、生態功能縣城、人口流失縣城五類。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，要充分尊重縣城發展規律，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，合理界定不同類型縣城，推進不同類型縣城的城鎮化。

◆大城市周邊縣城：主動接受大城市輻射

當前，城鎮化正從快速發展后期逐步轉入平臺發展期，人口將繼續向城市群、都市圈集聚。位于城市群和都市圈范圍內的縣城“近水樓臺先得月”，容易接受大城市輻射溢出，是承接大城市產業轉移和功能疏解的重要空間，具有較大發展潛力。大城市周邊縣城要立足自身稟賦，挖掘相對優勢，主動融入大城市產業分工和商業循環，構建交通便捷、產業配套完善、公共資源充足的大城市衛星縣城。同時，大城市周邊縣城也要充分發揮承上啟下重要作用，積極布局服務于大城市的關聯產業，提升產業集聚程度，同時推進縣域農民工市民化提升人口聚集程度，確保自身集聚效應輻射帶動鄉鎮，打造成為能夠發揮實質性作用的新型城鎮化重要載體，進而全面帶動鄉村振興。

◆專業功能縣城：持續做特做優做強

專業功能縣城具有鮮明自身優勢，特色支柱產業發展潛力大，是吸納農業轉移人口就地就近城鎮化的重要載體，對本地鄉村及區域發展具有顯著帶動作用。比如泉州南安市秉承“機制創新、定位高端、龍頭引領”理念，高起點、高標準規劃建設泉州（南安）高端裝備智造園，成功打造出水暖衛浴、石材等世界級產業集群。泉州永春縣自2014年獲評“中國香都”以來，瞄準百億香產業集群目標，出臺了“香八條”產業發展政策，2020年香產業突破百億元，制香企業近300家，其中規模較大企業53家。聯發、彬達、興隆、金豐等重點香企年產值均超億元，從業人員3萬多人。

產業是縣城建設發展根基，有產業才有就業，才能實現人口集聚。實施“一縣一業”強縣富民工程，發揮專業特長，大力培育壯大特色經濟和支柱產業，加強產業平臺建設，提高就業吸納能力，打造特色鮮明的專業功能縣城。為支撐專業功能縣城發展，需要強化用地等要素保障，加強省級統籌，預留一定用地指標對縣域重大項目實行土地直供，最大限度留足產業發展空間，同時要加快縣級國土空間總體規劃編制，優化縣域國土空間保護開發邊界。

◆農產品主產區縣城：扎實推進農業現代化

這類縣城農業發展條件較好，以提供農產品為主體功能，要將提升農業綜合生產能力作為首要發展任務，實現縣域城鄉融合發展。

暢通城鄉要素流動，集中政策、資金、土地、基礎設施等各類資源優先建設現代農業，是維護國家糧食安全的重要單元。我國地大物博，氣候、生物資源多樣，特色農產品品種豐富，大部分縣城都具有獨特品種、特殊品質、特定區域的特色農產品。這些農產品主產區縣城，要集聚發展農村二三產業，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，推動產業縱向融合，沿著產業鏈這個“主動脈”前后衍生，推動農業轉型升級，促進價值鏈提質增效，從而實現以農業資源為依托的一二三產融合發展和良性互動。

建議在縣城建立農產品收購、加工和集散中心，加工包裝初級農產品，供給上一級城市，增強產業鏈不同節點緊密性；建立縣域集采集配中心，推進農村客貨郵融合發展，完善縣鄉物流配送體系。同時，要大力培育龍頭企業、合作社、家庭農場等新型經營主體，壯大流通型龍頭企業、農村經紀人隊伍、農村電商三大銷售主力，拓展國內外市場，推動農業與文旅康養深度融合。

◆生態功能縣城：堅持不懈有序發展

生態功能縣城主要承擔水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態功能，事關全國或較大范圍區域的生態安全。例如福建的永泰、泰寧、屏南、壽寧、周寧等縣城及武夷山市被納入國家重點生態功能區，主要承擔對風景名勝區、自然保護區以及濕地、水源地等重點生態功能區的水源涵養等功能。根據要求，國家重點生態功能區在國土空間開發中限制大規模高強度工業化城鎮化開發。因此，此類縣城發展要以保障生態安全為先為重。

要支持生態功能區人口逐步向城鎮有序轉移落戶，實現城鄉要素自由流動，從根本上減輕承載壓力。要進一步健全和完善生態補償機制，增強優質生態產品生產和供給，促進生態優勢持續轉化為發展優勢，實現不同地區、不同利益群體和諧發展。要發展適宜產業，結合自身資源優勢，開發太陽能、水能等豐富清潔能源，培育清潔能源產業。同時，要統籌生態功能縣城經濟發展和民生改善，不斷補短板強弱項，完善市政設施體系、強化公共服務供給、提升縣城人居環境質量，滿足老百姓教育醫療、養老托育、文化體育等需求。

◆人口流失縣城：全力以赴加快轉型

這部分縣城多以傳統產業為主，轉型困難，正經歷人口與產業的流失。去年《意見》首次提出“人口流失縣城”概念。2022年人口我國總量出現拐點，開始負增長，同時老齡化趨勢加快，區域間人口競爭將更加激烈。同時城鎮化進入后半程，傳統增長模式主導的城鎮化邏輯不再適用，經濟發展較為緩慢的縣城人口正在急劇向大城市（群）流動，縣城人口進一步收縮。福建的光澤、浦城、清流等內陸邊遠山區縣城已現人口收縮趨勢，對此要客觀冷靜看待未來增長預期。此類縣城要尊重發展規律，避免盲目擴張，順勢而為，在做大本地帶動就業量較大產業的同時，積極承接外部轉移產業。對于具有比較優勢的資源和業態，要充分發揮數字、技術賦能，延伸和創新新業態和新產業鏈，積極構建多元化產業體系，培育具有特色優勢、產業活力和競爭力的接替產業。

（俞健雄 陳心穎 作者分別為福建省委黨校、福建行政學院經濟學部副教授、福建省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）